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PPP模式加快推廣應用
PPP模式全面試水
李克強總理在世界經濟論壇2015年年會上強調，中國經濟要實現“雙中高”，必須用好政府和市場這“兩只手”，開啟“雙引擎”——一是打造新引擎，推動大眾創業、萬眾創新;二是要改造傳統引擎，重點是擴大公共產品和公共服務供給，補齊“短板”。“雙引擎”一個旨在形成有活力的市場，一個有助于打造治理能力強的現代政府，兩者配合得當，將使經濟發展進入良性循環的軌道。而2014年以來國家大力推行的“PPP模式”，從目前來看恰好是這兩個引擎的交匯點。
2014年4月和10月，國務院召開的兩次常務會議都對PPP模式進行了積極推廣。5月21日，國家發改委公布80個領域鼓勵社會投資的項目。5月25日，財政部成立PPP工作領導小組，之后又成立PPP中心。9月24日，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。10月2日，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》。10月28日，財政部發布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，預算法的修訂和中期財政規劃，為PPP模式推廣鋪平了道路。12月4日，財政部和發改委分別發布PPP項目操作指引和指導意見。2015年1月19日，國家發改委牽頭起草《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》;同一天，財政部發布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。4月21日，國務院常務會議審議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。這一系列的法律條文，在形式上規范了PPP模式的論證審批、操作流程、合同管理、項目實施等具體流程，為PPP模式的規模化推廣奠定了基礎。中國式PPP模式從2013年底醞釀到2014年進行全國性布局，今年全面進入“試水期”。
PPP模式是一種新興的公共基礎設施項目融資模式，具有“伙伴關系、利益共享、風險共擔”三大特征，政府授權、規制和監管私營部門，私營部門出資、建設和(或)運營，提供公共產品和服務，公私雙方長期合作、共擔風險和收益，提高效率和服務水平。該模式以政府和企業雙方互惠共贏為特征，帶來了基礎設施供給和項目融資的全新革命，可改變公共資本單一結構的投資困局，對國家而言是一項能產生上千萬億元資本、資金紅利的重大改革。
著名財經專家、財政科學研究所原所長賈康認為，PPP模式迅速躥紅，主要是因為其契合了當前中國5個方面的現實背景：一是對應我國城鎮化進程加速所帶來的公共設施和公共服務的融資需求。二是化解地方政府債務壓力。參照2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發 2014 43號)對PPP的表述：“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”這里“特許經營方式”即政府通過特許經營權合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定的收益，政府不承擔投資者或者特殊目的公司(SPV)的償債責任。可見，采用PPP模式的主要目的就是為了降低政府的負債、減輕政府籌資壓力。三是促進政府加快改革和提升政府資金使用績效，改善民生。四是PPP的“政府與社會資本合作”將與“混合所有制”改革形成天然對接關系，可為十八屆三中全會強調的混合所有制改革與四中全會強調的推進依法治國提供助力。五是其運作勢必要求法治化的配套保障。越來越廣泛、規范地依法履行項目契約，符合依法治國的基本理念。從根本上說，PPP模式為政府所青睞，主要得益于其自身優勢：打破了只能由政府運用財政資金來建設公共基礎設施、公共工程、公共服務項目的傳統模式，形成了政府、社會、企業多方共贏的局面。
目前，國家發改委正在收集、匯總地方的PPP項目，擬建立PPP項目庫。據悉，2015年以來，各省已公布的PPP項目計劃投資總額已近萬億元。可見，作為化解存量債務以及今后基礎設施和市政公用事業建設的重要融資渠道，PPP被各界寄予了厚望，同時也為建筑業拓展了新的發展空間。
PPP模式和BT模式的區別
目前，對于PPP模式，很多建筑業企業仍存在疑惑，主要原因是企業將PPP模式與已被叫停的BT模式直接劃上了等號。
實際上，PPP模式分為兩種，一種是廣義PPP模式，是指公私合作投融資模式，具體有BT、BOO、TOT、BOT等;一種是狹義PPP，是政府與私人部門組成特殊目的機構(SPV)，引入社會資本，共同設計開發、共同承擔風險、全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發運營方式。這里所說的PPP模式主要是指狹義上的PPP模式，而BT模式只是廣義PPP模式的一種。BT是Build-Transfer的英文縮寫，意思是“建設-移交”。在中國，BT模式是對BOT模式 建設-經營-移交 的變換，指項目管理公司總承包后墊資進行建設，建設驗收完畢再移交給政府部門。2012年12月，由于造成大量地方政府債務、項目全壽命期的效率不高、項目的成本高于一般傳統模式10% 20%等原因，財政部發布通知，將盛行多年的BT模式叫停。BT模式讓不少建筑企業吃了苦頭，以致如今對PPP模式也產生了警惕心理。
目前推行的PPP模式與BT模式主要存在以下幾方面的區別：
1.在合作方式上，采用BT模式時政府與企業是垂直關系，即政府授權企業獨立建造公共設施;采用PPP模式時政府與企業是合作關系，即政府與企業參股組建項目公司，共同建造和經營公共設施。
2.在企業介入時機和程度上，采用BT模式時企業介入時間是在招投標（詞條“投標”由行業大百科提供）階段，項目建設完成即退出;采用PPP模式時是在項目的可行性分析與論證階段，政府、企業的合作關系是長期的、可持續的。
3.在支付方式上，采用BT模式時企業要墊資施工;采用PPP模式時企業參與投資、分享運營收益和政府補貼。
4.在利益訴求上，采用BT模式時政府和企業只關注各自的利益;采用PPP模式雙方要以項目效益最大化為根本目標，才能實現各自利益最大化。
5.在風險承擔上，采用BT模式時企業要承擔較大風險，政府對項目建設過程控制力較弱;采用PPP模式時風險由雙方共同承擔，政府和企業都要對項目建設、運營負責。
6.在信息是否對稱方面，采用BT模式時政府更多地將精力投放在建設后的運營上，企業則更多地關注回款風險;采用PPP模式時雙方可實現信息共享，共同關注項目的全壽命周期管理。
因此，PPP模式較BT模式的優點在于其能夠更好地配置資源、最大限度地滿足各方利益，并將企業的風險降到最低。而這也是BOO、TOT、BOT等模式所欠缺的。PPP模式也因而成為了在海外被廣泛應用的模式。據悉，英國簽訂的PPP合同累計超過700項，總投資超過500億英鎊，涉及交通、衛生、教育等領域。在美國，最大的PPP領域是供水和廢水處理，約15%的市政水務服務通過PPP項目進行，并且越來越多的交通運輸項目開始采用PPP模式。通過在政府與民營企業之間建立風險共擔機制，PPP模式調動了民營資本的積極性。在項目建成運營后，政府成立專門監管機構，定期核定項目運營成本，對民營企業的短期虧損進行補貼，使得民營企業“有錢可賺、有利可圖”，且盈利相對穩定。這在一定程度上解決了基礎設施項目短期回報差的問題，使民間資本進入成為了可能，為經濟發展“雙引擎”啟動提供了助力。對建筑業企業而言，這是重大利好消息。
建筑業企業在PPP模式下的機遇與挑戰
建筑業企業是PPP模式的參與主體，PPP模式在我國的大力推廣，必將給建筑業和建筑企業帶來重大改變。要理解這種改變，可以從PPP模式下政府和企業角色的轉變入手。在傳統模式下，政府基礎設施建設的業主一般是政府所屬城投公司或國有控股公司，它們從一定意義上來說并不是獨立的市場主體，政府在基礎設施建設中的角色是裁判員和運動員。而在PPP模式下，政府變成了監管者，項目業主是企業。這一改變，帶來的最直接變化是項目的決策、運營等事項都要遵循市場規律。而企業則從之前的“打工者”變成了投資者、建設者和運營者，不僅責任更大了，而且對自我綜合素質的要求更高了。
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